文/國務院、新華社、岳讀債市

01 岳讀債市點評如下

• 事件：新華社北京6月10日電：近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》。

  
  

• 《通知》出臺為了啥？考慮到國內(nèi)需求下行壓力和貿(mào)易戰(zhàn)帶來的外需不確定性，有必要通過“基建補短板”拉動經(jīng)濟增長和就業(yè)。去年7.31國常會提出“基建補短板”以來，盡管101號文、中央經(jīng)濟工作會議等多項會議文件一再強調(diào)保障平臺合理融資需求、加強有效投資力度，但基建項目仍受限于資本金不足的困擾。

  
  

• 如何理解《通知》主要內(nèi)容？《通知》的主要內(nèi)容有二：一是支持做好專項債券項目融資工作；二是依法合規(guī)推進重大項目融資。

  
  

•  如何支持做好專項債券項目融資工作？允許將專項債券作為重大公益性項目資本金，突破了過往關于“債務性資金不得用于項目資本金”的限制。積極鼓勵金融機構提供配套融資支持，明確了“專項債+市場化融資”的組合融資方式。

• 避免層層嵌套、層層放大杠桿：對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后其他經(jīng)營性專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。地方政府按照一一對應原則，將專項債券資金嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

  
  

• 什么是重大項目？《通知》是對101號文的繼承和升華：一方面延續(xù)了101號文中“合理保障融資平臺公司正常融資需求”的政策要求；另一方面進一步明確和擴大了重大項目的范圍，即：對于部分實行企業(yè)化經(jīng)營管理且有經(jīng)營性收益的基礎設施項目，包括已納入國家和省、市、縣級政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權限完成審批或核準程序的項目，以及發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目。

  
  

• 《通知》對基建投資影響有多大？《通知》的核心在于：堅持結(jié)構性去杠桿的前提下，進一步擴大地方政府債務“前門”，增強基建托底經(jīng)濟能力。樂觀情形下預計新增基建投資6,040億元，對于全年基建投資增速拉動為3.4個百分點。

  
  

• 債市投資怎么看？利率債方面，我們判斷即使《通知》落地，相關專項債資金完全作為項目資本金使用，對于基建投資的影響仍然是托而不舉，盡管對于經(jīng)濟下行和就業(yè)壓力有一定緩沖作用，但基本面偏弱格局仍然對債市有利，不過在交易節(jié)奏上，需要把握通脹壓力、貨幣政策的邊際變化。城投債方面，平臺融資短期內(nèi)維持寬松態(tài)勢，在城投轉(zhuǎn)型和分化背景下，投資者可以重點關注交投、軌道、水投類平臺企業(yè)，特別是承接重大項目建設的項目單位。

  
  

• 風險提示：貨幣政策大幅收緊，債市波動加大

  
  

02  答記者問

有效發(fā)揮財政貨幣政策作用，支持做好專項債券發(fā)行及項目配套融資有關工作

——財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計署、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會有關負責人就中辦、國辦印發(fā)《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》答記者問

為進一步指導有關方面做好貫徹落實工作，中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（以下稱《通知》）。就此，按照黨中央、國務院文件規(guī)定和要求，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計署、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會有關負責人回答了記者提出的問題。

一、問：《通知》出臺背景是什么？

答：黨中央、國務院高度重視地方政府債務風險防范。按照黨中央、國務院決策部署，以及《中華人民共和國預算法》（2014年修訂）等法律制度規(guī)定，國務院有關部門加快建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，強化限額管理和預算管理，部署發(fā)行地方政府債券置換存量債務、完善地方政府專項債券制度、開展債務風險評估和預警、建立應急處置機制、實行分類違約處置、推進政府債務信息公開、構建常態(tài)化監(jiān)督機制、依法查處問責違法違規(guī)融資擔保行為，逐步形成覆蓋地方政府債務管理各個環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系。

截至2018年末，我國地方政府債務18.39萬億元，地方政府債務率（債務余額／綜合財力）為76.6%。加上納入預算管理的中央政府債務14.96萬億元，兩項合計，我國政府債務33.35萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的我國2018年ＧＤＰ初步核算數(shù)90.03萬億元計算，我國政府債務負債率（債務余額／ＧＤＰ）為37%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。同時，各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，完善管理制度，建立政府舉債終身問責、倒查責任機制，從嚴整治舉債亂象，堅決遏制隱性債務增量，當前地方政府違法違規(guī)無序舉債的勢頭初步得到遏制。

防范化解地方政府債務風險必須用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，堅持疏堵并重，把“開大前門”和“嚴堵后門”協(xié)調(diào)起來，在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，鼓勵依法依規(guī)通過市場化融資解決項目資金來源。黨中央、國務院高度重視做好地方政府專項債券發(fā)行和使用工作，中央經(jīng)濟工作會議、政府工作報告和國務院常務會議都對此提出明確要求。為此，中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發(fā)《通知》，指導做好工作。

二、問：《通知》主要內(nèi)容是什么？

答：《通知》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照堅持疏堵結(jié)合、協(xié)同配合、突出重點、防控風險、穩(wěn)定預期的原則，從支持做好專項債券項目融資工作、進一步完善專項債券管理和配套措施、依法合規(guī)推進重大公益性項目（以下稱重大項目）融資、加強組織保障等方面，提出了相關工作要求，正面引導地方政府履職盡責，依法合規(guī)做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作，用改革的方法開大開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。

一是支持做好專項債券項目融資工作。《通知》提出合理明確金融支持專項債券項目標準，資金支持精準聚焦國家重點領域和重大項目，積極引導金融機構對符合標準的項目提供配套融資支持，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，確保落實專項債券項目和市場化融資項目到期債務償還責任。

二是進一步完善專項債券管理及配套措施?！锻ㄖ芬蟠罅ψ龊脤ｍ梻椖客平?，保障專項債券項目融資與償債能力相匹配，強化信用評級和差別定價，提升地方政府債券發(fā)行定價市場化程度，豐富地方政府債券投資群體，合理提高長期專項債券比例，加快專項債券發(fā)行使用進度。

三是依法合規(guī)推進重大項目融資?！锻ㄖ芬笾С种卮箜椖渴袌龌谫Y，合理保障必要在建項目后續(xù)融資，多渠道籌集重大項目資本金。

四是加強組織保障?！锻ㄖ窂娬{(diào)嚴格落實工作責任，加強部門監(jiān)管合作，推進債券項目公開，建立正向激勵機制，依法合規(guī)予以免責，強化跟蹤評估監(jiān)督。

三、問：《通知》對支持做好專項債券項目融資工作提出了哪些要求？

答：《通知》圍繞用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題的目標，依據(jù)有關法律政策規(guī)定，從合理明確金融支持標準、突出資金支持重點、提供配套融資支持、拓寬重大項目資本金渠道、保障償債責任等方面，提出系統(tǒng)性政策措施，支持做好專項債券項目融資工作，既發(fā)揮專項債券增加有效投資的帶動作用，又堅決守住防控風險的底線，切實保障經(jīng)濟健康發(fā)展可持續(xù)。

一是合理明確金融支持專項債券項目標準?！锻ㄖ访鞔_，對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入（以下簡稱專項收入，包括交通票款收入等），且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，可以由承擔專項債券項目建設任務的企業(yè)法人項目單位（以下簡稱項目單位）根據(jù)未納入預算管理的剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。

二是精準聚焦重點領域和重大項目?！锻ㄖ诽岢?，鼓勵地方政府和金融機構依法合規(guī)使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)城鎮(zhèn)基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規(guī)劃內(nèi)符合條件的重大項目建設。

三是積極鼓勵金融機構提供配套融資支持?！锻ㄖ诽岢?，對應實行企業(yè)化經(jīng)營管理的項目，鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目建設。鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目建設提供融資支持。允許項目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。

四是允許將專項債券作為符合條件的重大公益性項目資本金。《通知》提出，對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后其他經(jīng)營性專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。地方政府按照一一對應原則，將專項債券資金嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

四、問：《通知》如何完善專項債券管理和配套措施？

答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照市場化改革方向，進一步細化完善專項債券管理及配套措施，從專項債券項目推介、保障項目融資與償債能力相匹配、強化信用評級和差別定價、提升債券發(fā)行定價市場化程度、豐富債券投資群體、提高長期專項債券比例、加快債券發(fā)行使用進度等方面，提出相關工作要求，既支持做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作，又推動地方政府債券沿著市場化改革方向發(fā)展，實現(xiàn)讓市場在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。

一是大力做好專項債券項目推介?！锻ㄖ诽岢?，地方政府通過印發(fā)項目清單、集中公告等方式，加大向金融機構推介符合標準專項債券項目的力度。金融管理部門積極配合地方政府工作，組織和協(xié)調(diào)金融機構參與。金融機構按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專項債券推介項目落地。

二是強化信用評級和差別定價。《通知》要求，推進全國統(tǒng)一的地方政府債務信息公開平臺建設，由地方政府定期公開其債務限額、余額、債務率、償債率以及經(jīng)濟財政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，支持市場機構獨立評級，根據(jù)政府債務實際風險水平，合理形成市場化的信用利差。加快建立地方政府信用評級體系，加強債務風險評估和預警結(jié)果在金融監(jiān)管等方面的應用。

三是提升地方政府債券發(fā)行定價市場化程度?！锻ㄖ窂娬{(diào)，堅持地方政府債券市場化發(fā)行，進一步減少對地方政府債券發(fā)行的行政干預和窗口指導，不得通過財政存款和國庫現(xiàn)金管理操作等手段變相干預地方政府債券發(fā)行定價，促進地方政府債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異。嚴禁地方政府及其部門通過金融機構排名、財政資金存放、設立信貸目標等方式，直接或間接向金融機構施壓。

四是豐富地方政府債券投資群體。《通知》提出，推動地方政府債券通過商業(yè)銀行柜臺在本地區(qū)范圍內(nèi)向個人和中小機構投資者發(fā)售，擴大對個人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺發(fā)售比例。鼓勵和引導商業(yè)銀行、保險公司、基金公司、社會保險基金等機構投資者和個人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺發(fā)售的定價機制，增強對個人投資者的吸引力。適時研究儲蓄式地方政府債券。指導金融機構積極參與地方政府債券發(fā)行認購，鼓勵資管產(chǎn)品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機構和個人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開放式指數(shù)基金，通過“債券通”等機制吸引更多境外投資者投資。推動登記結(jié)算機構等債券市場基礎設施互聯(lián)互通。

五是合理提高長期專項債券期限比例。《通知》要求，專項債券期限原則上與項目期限相匹配，降低期限錯配風險，防止資金閑置浪費。逐步提高長期債券發(fā)行占比，對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營期限較長的重大項目，鼓勵發(fā)行10年期以上的長期專項債券，更好匹配項目資金需求和期限。合理確定再融資專項債券期限，原則上與同一項目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專項債券本金償還方式，在到期一次性償還本金方式的基礎上，鼓勵采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。

六是加快專項債券發(fā)行使用進度?！锻ㄖ诽岢?，對預算擬安排新增專項債券的項目可以通過先行調(diào)度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發(fā)行后及時回補。各地要均衡專項債券發(fā)行時間安排，力爭當年9月底前基本發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。

五、問：《通知》對保障重大項目資金需求提出哪些要求？

答：《通知》依據(jù)相關法律和政策規(guī)定，在從嚴整治舉債亂象、嚴禁無序舉債搞建設的同時，明確了依法合規(guī)推進重大項目、在建項目建設的政策要求，并鼓勵多渠道籌集重大項目資本金，綜合施策進一步支持穩(wěn)定增加有效投資。

一是支持重大項目市場化融資?！锻ㄖ访鞔_，對于部分實行企業(yè)化經(jīng)營管理且有經(jīng)營性收益的基礎設施項目，包括已納入國家和省、市、縣級政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權限完成審批或核準程序的項目，以及發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，金融機構可按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求。

二是合理保障必要在建項目后續(xù)融資。《通知》提出，在嚴格依法解除違法違規(guī)擔保關系的基礎上，對存量隱性債務中的必要在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設規(guī)模和防范風險的前提下與金融機構協(xié)商繼續(xù)融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。鼓勵地方政府合法合規(guī)增信，通過補充有效抵質(zhì)押物或由第三方擔保機構擔保等方式，保障債權人合法權益。

三是多渠道籌集重大項目資本金。《通知》明確，鼓勵地方政府通過統(tǒng)籌年度預算收入、上級轉(zhuǎn)移支付、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，以及按規(guī)定動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等渠道籌集重大項目資本金。允許地方政府使用各類財政建設補助資金、中央預算內(nèi)投資作為重大項目資本金，鼓勵地方政府將發(fā)行地方政府債券后騰出的財力用于重大項目資本金。

六、問：《通知》提出建立正向激勵機制、依法合規(guī)予以免責，主要內(nèi)容和政策考慮是什么？

答：《通知》貫徹落實黨中央關于堅持“三個區(qū)分開來”的精神和要求，在強化責任意識、堅決查處違法違規(guī)行為的同時，針對可能存在的部分地方政府和金融機構擔心問責而不作為的情況，從建立正向激勵、依法合規(guī)予以免責兩方面，既提出相關激勵性措施，又設定合規(guī)免責的邊界，著力打消地方政府、金融機構合法合規(guī)行為的不必要顧慮。

一是建立正向激勵機制?！锻ㄖ诽岢?，研究建立正向激勵機制，將做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作、加快專項債券發(fā)行使用進度與全年專項債券額度分配掛鉤，對專項債券資金發(fā)行使用進度較快的地區(qū)予以適當傾斜支持。適當提高地方政府債券作為信貸政策支持再貸款擔保品的質(zhì)押率，進一步提高金融機構持有地方政府債券的積極性。

二是依法合規(guī)予以免責?！锻ㄖ窂娬{(diào)，既要強化責任意識，誰舉債誰負責、誰融資誰負責，從嚴整治舉債亂象，也要明確政策界限，允許合法合規(guī)融資行為。對金融機構依法合規(guī)支持專項債券項目配套融資，以及依法合規(guī)支持已納入國家和省、市、縣級政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權限完成審批或核準程序的項目和發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，凡償債資金來源為經(jīng)營性收入、不新增隱性債務的，不認定為隱性債務問責情形。對金融機構支持存量隱性債務中的必要在建項目后續(xù)融資且不新增隱性債務的，也不認定為隱性債務問責情形。

七、問：《通知》印發(fā)是否意味著放松債務風險管控，如何防范專項債券及項目配套融資風險？

答：《通知》全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持以供給側(cè)結(jié)構性改革為主線不動搖、堅持結(jié)構性去杠桿的基本思路、堅持穩(wěn)定政策預期、堅決不搞“大水漫灌”，從合理明確融資標準、嚴格項目資本金條件、確保落實償債責任、保障項目融資與償債能力相匹配、強化跟蹤評估監(jiān)督等五個方面，構建風險防控體系，在用改革的辦法“開大前門”的同時，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)。

一是區(qū)分不同類型情況，分類合理明確金融支持標準。嚴格執(zhí)行黨中央、國務院文件規(guī)定，專項債券必須用于有一定收益的項目。對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余經(jīng)營性專項收入的重大項目，可以由有關企業(yè)法人項目單位根據(jù)未納入預算管理的剩余其他經(jīng)營性專項收入情況向金融機構市場化融資。對收益中不含其他經(jīng)營性專項收入或償還專項債券本息后其他經(jīng)營性專項收入沒有剩余的重大項目，不得向金融機構市場化融資，防止形成新增隱性債務。

二是從嚴設定政策條件，嚴禁利用專項債券作為重大項目資本金政策層層放大杠桿。允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金應當同時具備三項條件：第一，應當是專項債券支持、符合黨中央國務院重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目；第二，涉及領域主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目；第三，評估項目收益除償還專項債券本息后，其他經(jīng)營性專項收入具備向金融機構市場化融資條件的項目。

同時，《通知》明確不得超越項目收益實際水平過度融資，要求地方政府將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

三是加強風險評估論證，確保項目融資與償債能力相匹配?！锻ㄖ芬螅胤秸?、項目單位和金融機構加強對公益性項目融資的可行性論證和風險評估，充分論證項目預期收益和融資期限及還本付息的匹配度，合理編制項目預期收益與融資平衡方案，反映項目全生命周期和年度收支平衡情況，使項目預期收益覆蓋專項債券及市場化融資本息。需要金融機構市場化融資支持的，地方政府指導項目單位比照上述要求開展工作，向金融機構全面真實及時披露審批融資所需信息，準確反映償還專項債券本息后的其他經(jīng)營性專項收入，使項目對應可用于償還市場化融資的其他經(jīng)營性專項收入與市場化融資本息相平衡。金融機構嚴格按商業(yè)化原則審慎做好項目合規(guī)性和融資風險審核，在償還專項債券本息后的其他經(jīng)營性專項收入確保市場化融資償債來源的前提下，按商業(yè)化原則對符合條件的重大公益性項目積極予以支持，自主決策是否提供融資及具體融資數(shù)量和比例并自擔風險。

四是嚴格償債資金管理，確保落實到期債務償還責任。《通知》明確，省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。組合使用專項債券和市場化融資的項目，項目收入實行分賬管理。項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的其他經(jīng)營性專項收入及時足額繳入國庫，確保專項債券還本付息資金安全；項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場化融資資金以及項目對應可用于償還市場化融資的其他經(jīng)營性專項收入，及時足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付。市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務。

五是強化跟蹤評估監(jiān)督，重大事項及時請示報告?！锻ㄖ芬螅胤礁骷壵?、地方金融監(jiān)管部門、金融機構動態(tài)跟蹤政策執(zhí)行情況，總結(jié)經(jīng)驗做法，梳理存在問題，及時研究提出政策建議。國務院有關部門按職責加大政策執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，尤其是對將專項債券資金作為項目資本金的項目要加強跟蹤評估，重大事項及時按程序請示報告。

八、問：《通知》允許融資平臺公司在不擴大建設規(guī)模和防范風險的前提下與金融機構協(xié)商繼續(xù)融資，請問為何這樣操作？

答：《通知》貫徹落實黨中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的決策部署，相關政策規(guī)定兼顧了堅決遏制隱性債務增量和積極穩(wěn)妥化解隱性債務存量的關系，有利于避免形成“半拉子”工程，有利于在堅定不移去杠桿的同時防范“處置風險的風險”。主要體現(xiàn)在三個方面：

一是明確政策適用對象，主要是必要的在建項目，避免形成“半拉子”工程，造成不必要的資金損失浪費。對于政府投資新建項目和不必要的在建項目，不適用相關政策規(guī)定。

二是界定政策適用范圍，嚴格限定在存量隱性債務范圍內(nèi)，且不擴大項目建設規(guī)模，確保不會新增隱性債務。對存量隱性債務范圍外的項目，不適用相關政策規(guī)定。

三是防范風險作為前提，明確要求相關融資必須建立在嚴格依法解除違法違規(guī)擔保關系的基礎上、必須由融資平臺公司和金融機構自主協(xié)商，由金融機構根據(jù)項目風險而不是政府信用自主決策，確保實行真正的市場化操作，不形成新的風險。

九、問：今年以來地方政府債券發(fā)行使用情況如何？

答：按照黨中央、國務院決策部署，財政部加大工作力度，督促指導地方加快新增地方政府債券（以下簡稱新增債券）發(fā)行使用工作。2019年1-5月，新增債券累計發(fā)行14596億元，其中新增專項債券8598億元；發(fā)債規(guī)模已占2019年新增地方政府債務限額3.08萬億元的47.4%，發(fā)行進度接近一半，超過序時進度。

同時，各地發(fā)行的新增債券主要用于在建項目建設，積極支持打贏三大攻堅戰(zhàn)，有力支持國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，著力推進棚戶區(qū)改造、自然災害防治體系建設、鐵路、國家高速公路、水利工程、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施等方面重大項目建設，穩(wěn)定投資效果明顯。

下一步，按照黨中央、國務院決策部署，相關部門將持續(xù)督導各地進一步加快債券發(fā)行使用進度，帶動有效投資擴大，并發(fā)揮對民間投資的撬動作用，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行。

《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》。全文如下：

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，更好發(fā)揮地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）的重要作用，著力加大對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構、穩(wěn)定總需求，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，經(jīng)中央領導同志同意，現(xiàn)就有關事項通知如下。

一、總體要求和基本原則

（一）總體要求。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)。堅持以供給側(cè)結(jié)構性改革為主線不動搖，堅持結(jié)構性去杠桿的基本思路，按照堅定、可控、有序、適度要求，進一步健全地方政府舉債融資機制，推進專項債券管理改革，在較大幅度增加專項債券規(guī)模基礎上，加強宏觀政策協(xié)調(diào)配合，保持市場流動性合理充裕，做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作，促進經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。

（二）基本原則

——堅持疏堵結(jié)合。堅持用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，把“開大前門”和“嚴堵后門”協(xié)調(diào)起來，在嚴控地方政府隱性債務（以下簡稱隱性債務）、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，厘清政府和市場邊界，鼓勵依法依規(guī)市場化融資，增加有效投資，促進宏觀經(jīng)濟良性循環(huán)，提升經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性。

——堅持協(xié)同配合?？茖W實施政策“組合拳”，加強財政、貨幣、投資等政策協(xié)同配合。積極的財政政策要加力提效，充分發(fā)揮專項債券作用，支持有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項目（以下簡稱重大項目）。穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度，配合做好專項債券發(fā)行及項目配套融資，引導金融機構加強金融服務，按商業(yè)化原則依法合規(guī)保障重大項目合理融資需求。

——堅持突出重點。切實選準選好專項債券項目，集中資金支持重大在建工程建設和補短板并帶動擴大消費，優(yōu)先解決必要在建項目后續(xù)融資，盡快形成實物工作量，防止形成“半拉子”工程。

——堅持防控風險。始終從長期大勢認識當前形勢，堅持推動高質(zhì)量發(fā)展，堅持舉債要同償債能力相匹配。專項債券必須用于有一定收益的重大項目，融資規(guī)模要保持與項目收益相平衡。地方政府加強專項債券風險防控和項目管理，金融機構按商業(yè)化原則獨立審批、審慎決策，堅決防控風險。

——堅持穩(wěn)定預期。既要強化宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)，主動預調(diào)微調(diào)，也要堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，精準把握宏觀調(diào)控的度，穩(wěn)定和提振市場預期。必須堅持結(jié)構性去杠桿的改革方向，堅決不搞“大水漫灌”。對舉借隱性債務上新項目、鋪新攤子的要堅決問責、終身問責、倒查責任。

二、支持做好專項債券項目融資工作

（一）合理明確金融支持專項債券項目標準。發(fā)揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優(yōu)勢，依法合規(guī)推進專項債券支持的重大項目建設。對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入（以下簡稱專項收入，包括交通票款收入等），且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關企業(yè)法人項目單位（以下簡稱項目單位）根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。

(二)精準聚焦重點領域和重大項目。鼓勵地方政府和金融機構依法合規(guī)使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規(guī)劃符合條件的重大項目建設。

(三)積極鼓勵金融機構提供配套融資支持。對于實行企業(yè)化經(jīng)營管理的項目，鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目。鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目提供融資支持。允許項目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。

(四)允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。地方政府要按照一一對應原則，將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

(五)確保落實到期債務償還責任。省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。組合使用專項債券和市場化融資的項目，項目收入實行分賬管理。項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫，納入政府性基金預算管理，確保專項債券還本付息資金安全；項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場化融資資金以及項目對應可用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付。市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務。

三、進一步完善專項債券管理及配套措施

(一)大力做好專項債券項目推介。地方政府通過印發(fā)項目清單、集中公告等方式，加大向金融機構推介符合標準專項債券項目力度。金融管理部門積極配合地方政府工作，組織和協(xié)調(diào)金融機構參與。金融機構按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專項債券推介項目落地。

(二)保障專項債券項目融資與償債能力相匹配。地方政府、項目單位和金融機構加強對重大項目融資論證和風險評估，充分論證項目預期收益和融資期限及還本付息的匹配度，合理編制項目預期收益與融資平衡方案，反映項目全生命周期和年度收支平衡情況，使項目預期收益覆蓋專項債券及市場化融資本息。需要金融機構市場化融資支持的，地方政府指導項目單位比照開展工作，向金融機構全面真實及時披露審批融資所需信息，準確反映償還專項債券本息后的專項收入，使項目對應可用于償還市場化融資的專項收入與市場化融資本息相平衡。金融機構嚴格按商業(yè)化原則審慎做好項目合規(guī)性和融資風險審核，在償還專項債券本息后的專項收入確保市場化融資償債來源的前提下，對符合條件的重大項目予以支持，自主決策是否提供融資及具體融資數(shù)量并自擔風險。

(三)強化信用評級和差別定價。推進全國統(tǒng)一的地方政府債務信息公開平臺建設，由地方政府定期公開債務限額、余額、債務率、償債率以及經(jīng)濟財政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，支持市場機構獨立評級，根據(jù)政府債務實際風險水平，合理形成市場化的信用利差。加快建立地方政府信用評級體系，加強地方政府債務風險評估和預警結(jié)果在金融監(jiān)管等方面的應用。

(四)提升地方政府債券發(fā)行定價市場化程度。堅持地方政府債券市場化發(fā)行，進一步減少行政干預和窗口指導，不得通過財政存款和國庫現(xiàn)金管理操作等手段變相干預債券發(fā)行定價，促進債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異。嚴禁地方政府及其部門通過金融機構排名、財政資金存放、設立信貸目標等方式，直接或間接向金融機構施壓。

(五)豐富地方政府債券投資群體。落實完善相關政策，推動地方政府債券通過商業(yè)銀行柜臺在本地區(qū)范圍內(nèi)向個人和中小機構投資者發(fā)售，擴大對個人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺發(fā)售比例。鼓勵和引導商業(yè)銀行、保險公司、基金公司、社會保險基金等機構投資者和個人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺發(fā)售的定價機制，增強對個人投資者的吸引力。適時研究儲蓄式地方政府債券。指導金融機構積極參與地方政府債券發(fā)行認購，鼓勵資管產(chǎn)品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機構和個人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開放式指數(shù)基金，通過“債券通”等機制吸引更多境外投資者投資。推動登記結(jié)算機構等債券市場基礎設施互聯(lián)互通。

(六)合理提高長期專項債券期限比例。專項債券期限原則上與項目期限相匹配，并統(tǒng)籌考慮投資者需求、到期債務分布等因素科學確定，降低期限錯配風險，防止資金閑置。逐步提高長期債券發(fā)行占比，對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營期限較長的重大項目，鼓勵發(fā)行10年期以上的長期專項債券，更好匹配項目資金需求和期限。組合使用專項債券和市場化融資的項目，專項債券、市場化融資期限與項目期限保持一致。合理確定再融資專項債券期限，原則上與同一項目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專項債券本金償還方式，在到期一次性償還本金方式基礎上，鼓勵專項債券發(fā)行時采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。

(七)加快專項債券發(fā)行使用進度。地方政府要根據(jù)提前下達的部分新增專項債務限額，結(jié)合國務院批準下達的后續(xù)專項債券額度，抓緊啟動新增債券發(fā)行。金融機構按市場化原則配合地方政府做好專項債券發(fā)行工作。對預算擬安排新增專項債券的項目通過先行調(diào)度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發(fā)行后及時回補。各地要均衡專項債券發(fā)行時間安排，力爭當年9月底前發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。

四、依法合規(guī)推進重大項目融資

(一)支持重大項目市場化融資。對于部分實行企業(yè)化經(jīng)營管理且有經(jīng)營性收益的基礎設施項目，包括已納入國家和省市縣級政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權限完成審批或核準程序的項目，以及發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，金融機構可按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求。

(二)合理保障必要在建項目后續(xù)融資。在嚴格依法解除違法違規(guī)擔保關系基礎上，對存量隱性債務中的必要在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設規(guī)模和防范風險前提下與金融機構協(xié)商繼續(xù)融資。鼓勵地方政府合法合規(guī)增信，通過補充有效抵質(zhì)押物或由第三方擔保機構(含政府出資的融資擔保公司)擔保等方式，保障債權人合法權益。

(三)多渠道籌集重大項目資本金。鼓勵地方政府通過統(tǒng)籌預算收入、上級轉(zhuǎn)移支付、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，以及按規(guī)定動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等渠道籌集重大項目資本金。允許各地使用財政建設補助資金、中央預算內(nèi)投資作為重大項目資本金，鼓勵將發(fā)行地方政府債券后騰出的財力用于重大項目資本金。

五、加強組織保障

(一)嚴格落實工作責任。財政部、國家發(fā)展改革委和金融管理部門等按職責分工和本通知要求，抓緊組織落實相關工作。省級政府對組合使用專項債券和市場化融資的項目建立事前評審和批準機制，對允許專項債券作為資本金的項目要重點評估論證，加強督促檢查。地方各級政府負責組織制定本級專項債券項目預期收益與融資平衡方案，客觀評估項目預期收益和資產(chǎn)價值。金融機構按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務前提下給予融資支持。

(二)加強部門監(jiān)管合作。在地方黨委和政府領導下，建立財政、金融管理、發(fā)展改革等部門協(xié)同配合機制，健全專項債券項目安排協(xié)調(diào)機制，加強地方財政、發(fā)展改革等部門與金融單位之間的溝通銜接，支持做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作。財政部門及時向當?shù)匕l(fā)展改革、金融管理部門及金融機構提供有關專項債券項目安排信息、存量隱性債務中的必要在建項目信息等。發(fā)展改革部門按職責分工做好建設項目審批或核準工作。金融管理部門指導金融機構做好補短板重大項目和有關專項債券項目配套融資工作。

(三)推進債券項目公開。地方各級政府按照有關規(guī)定，加大地方政府債券信息公開力度，依托全國統(tǒng)一的集中信息公開平臺，加快推進專項債券項目庫公開，全面詳細公開專項債券項目信息，對組合使用專項債券和市場化融資的項目以及將專項債券作為資本金的項目要單獨公開，支持金融機構開展授信風險評估，讓信息“多跑路”、金融機構“少跑腿”。進一步發(fā)揮主承銷商作用，不斷加強專項債券信息公開和持續(xù)監(jiān)管工作。出現(xiàn)更換項目單位等重大事項的，應當?shù)谝粫r間告知債權人。金融機構加強專項債券項目信息應用，按照商業(yè)化原則自主決策，及時遴選符合條件的項目予以支持；需要補充信息的，地方政府及其相關部門要給予配合。

(四)建立正向激勵機制。研究建立正向激勵機制，將做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作、加快專項債券發(fā)行使用進度與全年專項債券額度分配掛鉤，對專項債券發(fā)行使用進度較快的地區(qū)予以適當傾斜支持。適當提高地方政府債券作為信貸政策支持再貸款擔保品的質(zhì)押率，進一步提高金融機構持有地方政府債券的積極性。

(五)依法合規(guī)予以免責。既要強化責任意識，誰舉債誰負責、誰融資誰負責，從嚴整治舉債亂象，也要明確政策界限，允許合法合規(guī)融資行為，避免各方因擔心被問責而不作為。對金融機構依法合規(guī)支持專項債券項目配套融資，以及依法合規(guī)支持已納入國家和省市縣級政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權限完成審批或核準程序的項目，發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，凡償債資金來源為經(jīng)營性收入、不新增隱性債務的，不認定為隱性債務問責情形。對金融機構支持存量隱性債務中的必要在建項目后續(xù)融資且不新增隱性債務的，也不認定為隱性債務問責情形。

(六)強化跟蹤評估監(jiān)督。地方各級政府、地方金融監(jiān)管部門、金融機構動態(tài)跟蹤政策執(zhí)行情況，總結(jié)經(jīng)驗做法，梳理存在問題，及時研究提出政策建議。國務院有關部門要加強政策解讀和宣傳培訓，按職責加大政策執(zhí)行情況監(jiān)督力度，尤其要對將專項債券作為資本金的項目加強跟蹤評估，重大事項及時按程序請示報告。