廣州城市更新經(jīng)過多年探索，逐步形成了“1+3+N”城市更新政策體系。在城市更新項目推動過程中，筆者結(jié)合自身實操項目的經(jīng)驗，從城市更新合同的效力、集體經(jīng)濟組織成員的認定、土地和房屋繼承、爭議土地權(quán)屬確定、搬遷房屋補償面積確定、拆遷房屋補償面積確定、外嫁女安置補償權(quán)利、承租戶補償、違法建設(shè)處理、釘子戶處理等九個方面，為大家梳理廣州城市更新重點難點問題。更多實務(wù)處理細節(jié)歡迎在3月13號的交流會上詳細探討（詳見《20210313交流會：房企2021年拿地策略暨廣深區(qū)域拿地實務(wù)》）。
一、城市更新合同的效力
（一）合同的性質(zhì)
《廣州市舊村莊更新實施辦法》第三十三條政府征收儲備的項目，由各區(qū)依法進行征收。對經(jīng)協(xié)商達不成一致的留守戶，依法通過行政裁決、司法訴訟、強制執(zhí)行等方式解決。
合作改造、自主改造項目，村集體經(jīng)濟組織與村民之間就已簽訂的補償安置協(xié)議產(chǎn)生爭議的，村民理事會可進行協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)無果的，可依法提起民事訴訟。
合作改造、自主改造項目，經(jīng)村民大會或村民代表大會依法表決，由村集體經(jīng)濟組織自愿申請將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的，對少數(shù)無法達成協(xié)議的村民，應(yīng)當(dāng)加強宣傳、解釋工作，村民理事會也可協(xié)助村民委員會、村集體經(jīng)濟組織進行協(xié)調(diào)；經(jīng)多次協(xié)商仍無法達成協(xié)議的，由區(qū)政府依法作出征收補償決定，并依程序申請法院強制執(zhí)行。
《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府〔2019〕71號，2019年8月28日）第16條，規(guī)定符合條件的情況下，原權(quán)利主體可申請行政裁決。
（二）規(guī)范性文件規(guī)定層面
1. 屬于政府征收儲備的項目或者合作改造、自主改造項目的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，所簽訂協(xié)議為行政協(xié)議，非民事合同。最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二條第二項，“土地、房屋等征收征用補償協(xié)議”，此屬行政協(xié)議。
2. 合作改造、自主改造項目，村集體經(jīng)濟組織與村民之間簽訂協(xié)議，屬于民事合同，但粵府〔2019〕71號認為，達到規(guī)定條件，可申請行政裁決。
（三）司法文件層面
廣東省高院2012年6月8日作出《關(guān)于依法穩(wěn)妥處理涉“三舊”改造糾紛案件的通知》（粵高法【2012】217號）規(guī)定，達成補償安置協(xié)議的，有關(guān)效力、履行糾紛案民事案件受理；未達成安置補償協(xié)議的，則根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，進行行政裁決、行政復(fù)議和行政訴訟渠道解決。
（四）司法實踐
廣州市中院【2017】粵01民終1167號案件認定為民事案件，但【2020】粵01民終10081號案件則認為不屬于民事案件受理范圍。
結(jié)論：在《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（2020年1月1日），《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府〔2019〕71號， 2019年8月28日），法院傾向行政案件會更多。
（五）法律依據(jù)
《廣州市舊村莊更新實施辦法》第二十二條 項目實施方案審批確定后，區(qū)政府組織村集體簽訂補償安置協(xié)議。對于住宅房屋可分期簽訂補償安置協(xié)議，每一期應(yīng)當(dāng)達到80％以上權(quán)屬人簽約后方可啟動房屋拆除工作。
補償安置協(xié)議在項目實施方案批復(fù)后3年內(nèi)仍未達到80％以上權(quán)屬人簽約比例的，項目實施方案應(yīng)當(dāng)重新報批。
《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第十條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會，應(yīng)當(dāng)有本組織具有選舉權(quán)的成員的半數(shù)以上參加，或者有本組織2/3以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的半數(shù)以上通過。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織召開成員代表會議，應(yīng)當(dāng)有本組織2/3以上的成員代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會代表2/3以上通過。
《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十二條 召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。召開村民會議，根據(jù)需要可以邀請駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席。
第二十四條 涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：
(一)本村享受誤工補貼的人員及補貼標(biāo)準(zhǔn)；
(二)從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；
(三)本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；
(四)土地承包經(jīng)營方案；
(五)村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；
(六)宅基地的使用方案；
(七)征地補償費的使用、分配方案；
(八)以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)；
(九)村民會議認為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。村民會議可以授權(quán)村民代表會議討論決定前款規(guī)定的事項。法律對討論決定村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)和成員權(quán)益的事項另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
結(jié)論：合同需經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員80％同意方為有效（高于三分之二）。
二、集體經(jīng)濟組織成員的認定
（一）農(nóng)村集體組織成員認定
《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第四十五條，原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制時起，集體經(jīng)濟組織成員所生的子女，戶口在集體經(jīng)濟組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制時起，戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟組織所在地的公民，按照組織章程規(guī)定，經(jīng)社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格；法律、法規(guī)、規(guī)章和縣級以上人民政府另有規(guī)定的，從其規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員戶口注銷的，其成員資格隨之取消；法律、法規(guī)、規(guī)章和組織章程另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
《最高人民法院第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀(jì)要》第二十三條規(guī)定：“審理土地補償費分配糾紛時，要在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)，綜合考慮當(dāng)事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地農(nóng)民的基本生活保障功能等因素認定相關(guān)權(quán)利主體。要以當(dāng)事人是否獲得其他替代性基本生活保障為重要考量因素，慎重認定其權(quán)利主體資格的喪失，注重依法保護婦女、兒童以及農(nóng)民工等群體的合法權(quán)益”。
（二）超生子女的認定
超生子女的戶口已落至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，即成為該集體經(jīng)濟組織的成員，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定中有關(guān)對其征地補償費用分配實行差別對待的內(nèi)容，不具有法律約束力（人民司法案例2008年第24期）。
（三）轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口后權(quán)利的認定
農(nóng)村村民取得非農(nóng)業(yè)戶口后，仍以原集體經(jīng)濟組織農(nóng)村土地作為其基本生活保障的，視為具備集體經(jīng)濟組織成員資格（人民法院案例選2009年第2輯）。
（四）“出嫁女”或“上門女婿”權(quán)利的認定
“出嫁女”或“上門婿”有權(quán)主張與本村村民享有同等的集體經(jīng)濟收益的權(quán)利，但只能選擇享有一個村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利（人民法院案例選2007年第3輯）。
（五）承包方轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口后的認定
承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，即喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格（最高人民法院民事判決“王淑榮與何福云、王喜勝等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案”，載《最高人民法院公報》 2015年第3期（總第221期））。
（六）隨親屬遷入農(nóng)村后的認定
隨親屬遷入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村民一直在本村生產(chǎn)、生活，且屬于在冊村民的，即使未分得承包地和自留地，其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份不受影響（載最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《人民檢察院民事行政抗訴案例選》第十四集，中國檢察出版社2009年版，第175—183頁）。
三、土地和房屋繼承
（一）法律依據(jù)
農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。根據(jù)《繼承法》規(guī)定，被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨繼承。
（二）操作規(guī)范規(guī)定
《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織原成員住宅的合法繼承人”（2020年9月，資源資源部答復(fù)人大建議的意見）。
四、爭議土地權(quán)屬確定
（一）法律依據(jù)
《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十八條“對不能依法證明爭議土地屬農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有”。
（二）司法案例
裁判觀點：根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十六條第一款、第十七條、第十八條的規(guī)定，一九六二年九月以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地，沒有退給農(nóng)民集體的，屬于國家所有；一九八六年三月之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有的土地，已建成永久性建筑物的，由用地單位按租用時的規(guī)定，補辦手續(xù)，土地歸國家所有；土地所有權(quán)有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有。（安陽市光明實業(yè)公司因訴河南省安陽市北關(guān)區(qū)人民政府土地行政裁決及河南省安陽市人民政府行政復(fù)議決定一案，案號：（2019）最高法行申13149號）。
五、拆遷房屋補償面積確定
（一）復(fù)建住宅核定方式
1. 方式一：合法住宅——棟數(shù)×280平方米/棟×10%上??；基底總面積×3.5倍×10%上浮
“合法住宅建筑”指有房屋產(chǎn)權(quán)證、村鎮(zhèn)建房許可證、宅基地證、2007年6月30日前的有關(guān)批準(zhǔn)使用房屋宅基地的證明或區(qū)政府實施村民建房登記管理的證明等文件的住宅建筑。
2. 方式二：公安戶籍證明；戶數(shù)×280平方米/戶
“戶”的核定標(biāo)準(zhǔn)按照本市村莊規(guī)劃建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
3. 方式三：本村村民戶籍人數(shù)×75平方米/人
廣州新增：允許按照人均建筑面積50平方米的標(biāo)準(zhǔn)、建安成本回購住房，在規(guī)定時間完成簽約的，可予以25平方米的回購住房獎勵。
（二）廣州市相關(guān)政策
《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》（2019年4月18日）：
(五)鼓勵舊村改造采用先收購房屋后回購的方式實施補償。對采用政府征收方式改造的，可由征收主體按照市場評估價收購村民既有合法房屋（含符合 “三舊”改造補償政策的房屋），本村村民（戶籍人口）按照人均建筑面積50 平方米的標(biāo)準(zhǔn)、建安成本回購住房；在規(guī)定時間內(nèi)完成簽約的，可按本村村民（戶籍人口）人均建筑面積不高于25平方米給予回購住房獎勵。村集體物業(yè)由村民按照股份分享。收購價由區(qū)政府（廣州空港經(jīng)濟區(qū)管委會）結(jié)合實際情況研究后確定。
（三）實操案例
涉及村民被拆遷房屋面積補償，實際操作中，房屋產(chǎn)權(quán)證面積與實測面積不一致如何處理？
黃埔區(qū)墩頭基村按證載總面積進行計算，很多項目（增城金星村、冼村）采用實測面積計算，證載面積超過實測面積，按權(quán)益面積處理，通過支付成本價形式購買。
六、外嫁女安置補償權(quán)利
（一）法律依據(jù)
《婦女權(quán)益保障法》對婦女權(quán)益保護進行了明確規(guī)定，婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配等方面，享有與男子平等的權(quán)利；任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。
外嫁女安置補償權(quán)利與集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利有關(guān)，若仍認定集體經(jīng)濟組織成員，則依然享有安置補償權(quán)利。
（二）外嫁女獲得補償考察要素
1. 戶籍所在地。戶籍地是各要素中首先考量的要素。
2. 實際居住生活地。安置補償是對被拆遷人的基本居住權(quán)進行保障，“外嫁女”是否在本集體經(jīng)濟組織實際生活居住同樣是需要參考的要素。
3. 生活保障。“外嫁女”通過使用本集體經(jīng)濟組織的土地作為基本生活收入的來源與保障，是其考慮的最主要的要素；
4. 本集體經(jīng)濟組織的村民待遇。“外嫁女”是否依然在本集體經(jīng)濟組織行使如選舉權(quán)等村民權(quán)利，履行義務(wù)勞動等村民義務(wù)，村民代表會議是否認可其集體成員資格等。
5. 在其他集體經(jīng)濟組織是否享有村民待遇。如“外嫁女”在出嫁后已經(jīng)在其他集體經(jīng)濟組織享受了成員待遇，則不應(yīng)享有補償資格。
（三）司法案例
根據(jù)最高法（2020）最高法行再299號案例，“外嫁女”對行政機關(guān)未予安置補償、未履行安置補償職責(zé)的不作為行為不服提起的行政訴訟，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。
七、承租戶補償
（一）法律依據(jù)
1. 《廣州市舊村莊更新實施辦法》第四十八條“集體經(jīng)濟物業(yè)租賃合同提前解約及停業(yè)損失補償?shù)仍趯嵤└脑鞎r可能發(fā)生的費用不在改造成本中單列，全部計入不可預(yù)見費據(jù)實列支”。
2. 《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》第十五條不可預(yù)見費按附件《舊村莊全面改造成本構(gòu)成一覽表》中的前期費用、拆遷費用、復(fù)建費用與其他費用總和的3%計算，確實需要突破的，最高不超過5%，用于安置補償過程中實際發(fā)生但又未納入改造成本部分的費用。包括拆遷補償安置協(xié)議簽訂、風(fēng)險評估、其他專題評估、集體經(jīng)濟物業(yè)租賃合同提前解約、停業(yè)損失補償?shù)任从嬋敫脑斐杀镜馁M用。
拆遷獎勵原則上不得超過改造成本的3％（計算基數(shù)不含融資地塊協(xié)議出讓土地使用權(quán)測算土地出讓金）。
（二）租戶一般享有補償事項
1. 裝飾裝修賠償。因租賃合同提前解除，其裝飾裝修無法繼續(xù)使用，屬于承租人的損失范圍，可以要求承租人進行賠償。裝飾裝修賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)通常由雙方協(xié)商確定，協(xié)商不成的也可以通過評估確定。
2. 搬遷費用及其搬遷獎勵。因租賃合同提前解除，承租人搬遷生活用品、辦公用品、機器設(shè)備和庫存產(chǎn)品可能產(chǎn)生搬遷、安裝、保護等相關(guān)費用。賠償金額通常由雙方協(xié)商確定，協(xié)商不成的，也可以按評估值確定。搬遷獎勵按方案執(zhí)行。
3. 員工遣散費。若租賃合同提前解除涉及停產(chǎn)停業(yè)，則承租人需對員工補償，其產(chǎn)生的安置費用屬于解除合同造成的損失。
（三）停產(chǎn)停業(yè)損失賠償
《廣州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》第三十三條，對因征收房屋造成被征收人停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。其中，房屋被征收前的效益原則上以房屋征收決定作出前1年內(nèi)實際月平均稅后利潤為準(zhǔn)，不能提供納稅情況等證明或者無法核算稅后利潤的，按上年度本地區(qū)同行業(yè)平均稅后利潤額或者同類房屋市場租金計算。
停產(chǎn)停業(yè)期限的確定，選擇貨幣補償?shù)陌?個月計算；選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，停產(chǎn)停業(yè)期限自被征收人實際搬遷之日起至產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋通知交付之日止。
被征收房屋的生產(chǎn)、經(jīng)營單位或個人不是被征收人的，被征收人負有清退被征收房屋的責(zé)任。被征收人與生產(chǎn)、經(jīng)營單位或個人有合同約定的，依照約定分配停產(chǎn)停業(yè)損失補償；沒有約定的，由被征收人與生產(chǎn)、經(jīng)營單位或個人協(xié)商分配。
征收非住宅房屋的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)支付搬遷費、臨時安置費。其中，搬遷費包括機器設(shè)備的拆卸費、搬運費、安裝費、調(diào)試費和搬遷后無法恢復(fù)使用的生產(chǎn)設(shè)備重置費等費用。
八、違法建設(shè)處理
（一）法律依據(jù)
國務(wù)院法制辦秘書行政司答復(fù)國法秘函[2000]134號，2000年12月1日四川省人民政府法制辦公室：你辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》(川府法[2000]68號)收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復(fù)如下：
根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。
（二）司法案例
1. 最高法（2013）行他字第9號湖北省高級人民法院：你院鄂高法[2013]241號《關(guān)于陳其愛訴武漢市漢陽區(qū)城市管理執(zhí)法局城建行政強制案法律理解與適用問題的請示》收悉。經(jīng)研究并征求全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會的意見，現(xiàn)答復(fù)如下：
二、當(dāng)事人對行政機關(guān)作出的限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的決定不服，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，復(fù)議機關(guān)或者人民法院應(yīng)當(dāng)按照行政復(fù)議法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，決定是否停止執(zhí)行。
2. 最高法（2015）行他字第15號重慶市高級人民法院：你院渝高法文（2015）26號《關(guān)于行政機關(guān)自行強制拆除違法建筑是否需等待當(dāng)事人對強制拆除決定提起行政訴訟的起訴期限屆滿的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
原則同意你院第二種意見。依照《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規(guī)定，針對當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)?shù)却姓V訟起訴期限屆滿后，方可依法強制拆除違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等。
3. 最高人民發(fā)法院(2016)最高法行申6號行政案件：違法建筑物、構(gòu)筑物中的建筑材料，屬于當(dāng)事人的合法財產(chǎn)。行政機關(guān)對違法建筑物、構(gòu)筑物實施強制拆除，手段、方式必須科學(xué)、適中，不得以野蠻方式實施強制拆除。因強制拆除手段、方式不當(dāng)，造成當(dāng)事人建筑材料合法權(quán)益損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。
九、拆遷釘子戶處理
（一）過去做法
集體經(jīng)濟組織收回土地使用權(quán)，后爭議較多。主要依據(jù)為《土地管理法》第六十六條，有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：
(一)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的;
(二)不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的;
(三)因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。
依照前款第(一)項規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。
（二）目前辦法
主要是通過協(xié)商解決，慣用方法是拆違、稅務(wù)、消防、停電停水等手段，但大量釘子戶存在，導(dǎo)致部分項目長期停滯長達十年。城市更新缺乏對租戶合理補償?shù)拿鞔_規(guī)定，導(dǎo)致租戶爭議長期存在并拒遷。
《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(粵府〔2019〕71號)第16條有關(guān)規(guī)定，依法推動城中村改造以政府裁決、司法裁判為突破口，尋求破解產(chǎn)權(quán)關(guān)系難以協(xié)調(diào)、開發(fā)利益分配不均的最優(yōu)方案，而上海采用行政裁決。
