穗府〔2018〕11號(hào)

廣州市人民政府關(guān)于市屬國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見

各區(qū)人民政府，市政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，奮力實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在全國(guó)前列”，把廣東建設(shè)成為踐行習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，向世界展示我國(guó)改革開放成就的重要窗口、國(guó)際社會(huì)觀察我國(guó)改革開放的重要窗口，進(jìn)一步推進(jìn)市屬國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)）和《廣東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)意見的通知》（粵府〔2016〕3號(hào)）等文件要求，提出如下實(shí)施意見。

一、指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，圍繞廣州建設(shè)國(guó)家重要中心城市的戰(zhàn)略定位，深化國(guó)資國(guó)企改革，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、影響力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。能混則混，力爭(zhēng)到2020年，競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)基本完成混合所有制改革，準(zhǔn)公益類國(guó)有企業(yè)中符合條件的實(shí)現(xiàn)混合所有制改革發(fā)展新突破，混合所有制企業(yè)主要效益指標(biāo)貢獻(xiàn)度達(dá)到85％。

二、基本原則

（一）堅(jiān)持市場(chǎng)化方向。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，利用國(guó)內(nèi)外多層次資本市場(chǎng)，以開放的方式整合國(guó)內(nèi)國(guó)際資源，把引資本與轉(zhuǎn)機(jī)制、優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)與完善公司治理結(jié)合起來，探索國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的有效途徑。

（二）嚴(yán)格程序規(guī)范操作。堅(jiān)持依法依規(guī)操作，進(jìn)一步健全交易規(guī)則，規(guī)范審批流程，完善定價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格履行決策審批程序，切實(shí)加強(qiáng)交易監(jiān)管，確保信息公開、規(guī)則公開、過程公開、結(jié)果公開，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

（三）分類分層穩(wěn)妥推進(jìn)。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，因地、因業(yè)、因企施策，宜改則改，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，有序?qū)嵤?，分類、分層推進(jìn)市屬國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。

三、分類分層推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革

（一）分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。

1.重點(diǎn)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)，以提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率為目標(biāo)，根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要，通過股改上市、增資擴(kuò)股、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資新設(shè)、出資入股、股權(quán)收購等多種方式，積極引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本，實(shí)施公司制、股份制改革，除國(guó)家規(guī)定實(shí)行國(guó)有獨(dú)資、絕對(duì)控股的領(lǐng)域外，結(jié)合企業(yè)實(shí)際確定具體股權(quán)比例，市屬國(guó)有資本可以相對(duì)控股，也可以參股，按照市場(chǎng)規(guī)則有序進(jìn)退。

2.探索推進(jìn)準(zhǔn)公益類國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。準(zhǔn)公益類國(guó)有企業(yè)以強(qiáng)化公共服務(wù)功能和持續(xù)發(fā)展能力為主要目標(biāo)，引入社會(huì)資本參與重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。探索推進(jìn)具備條件的準(zhǔn)公益類企業(yè)實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。實(shí)施混合所有制改革的準(zhǔn)公益類國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本應(yīng)保持國(guó)有控股地位，保證公益性功能的有效發(fā)揮。

（二）分層推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。

1.積極推進(jìn)子公司層面混合所有制改革。以拓展融資渠道、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、提升盈利能力為目標(biāo)，積極推進(jìn)二級(jí)及以下子公司引入社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。除有特殊規(guī)定或承擔(dān)特定功能的骨干子公司外，其他競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域允許非國(guó)有資本控股和國(guó)有股權(quán)有序進(jìn)退。

2.探索在集團(tuán)公司層面推進(jìn)混合所有制改革。選擇條件較為成熟的集團(tuán)公司開展股權(quán)多元化試點(diǎn)，引入主業(yè)匹配、管理規(guī)范、實(shí)力較強(qiáng)的戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和機(jī)制創(chuàng)新；選擇主業(yè)資產(chǎn)已基本實(shí)現(xiàn)證券化的集團(tuán)公司，通過開展整體上市試點(diǎn)、并購重組等方式，逐步調(diào)整國(guó)有股權(quán)比例，積極引入各類投資者，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。通過市場(chǎng)化方式促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和保值增值。

四、利用多層次資本市場(chǎng)推進(jìn)混合所有制改革

資本市場(chǎng)是資源配置市場(chǎng)化、交易公開透明化、資產(chǎn)定價(jià)科學(xué)合理化的重要平臺(tái)，要充分利用國(guó)內(nèi)主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板和境外資本市場(chǎng)等多層次資本市場(chǎng)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)上市成為公眾公司，充分發(fā)揮公眾公司的重要平臺(tái)作用，使國(guó)有資本與各類非公有資本進(jìn)行市場(chǎng)化對(duì)接。

（一）繼續(xù)推動(dòng)企業(yè)首發(fā)上市及掛牌。繼續(xù)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制改造，在國(guó)內(nèi)主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板和境外資本市場(chǎng)上市、掛牌。

（二）推動(dòng)具備條件的企業(yè)集團(tuán)整體上市或核心業(yè)務(wù)上市。推動(dòng)主業(yè)突出、資產(chǎn)質(zhì)量好、盈利能力強(qiáng)的集團(tuán)通過首次公開發(fā)行，上市公司收購控股股東（集團(tuán)）資產(chǎn)等多種形式實(shí)現(xiàn)集團(tuán)整體上市或核心業(yè)務(wù)上市。

（三）推動(dòng)已上市公司“二次混改”。依托國(guó)有企業(yè)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和競(jìng)爭(zhēng)力，把上市企業(yè)作為一個(gè)開放的資源整合系統(tǒng)，推動(dòng)已上市公司“二次混改”，通過增資或配股融資等方式整合注入與上市公司業(yè)務(wù)相同或協(xié)同的優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)，發(fā)行股份、可交換公司債等形式吸收優(yōu)質(zhì)非國(guó)有資本投資入股。利用上市公司資源整合作用，鼓勵(lì)上市公司圍繞企業(yè)主業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈向上下游延伸，通過股權(quán)收購、換股等形式開展并購。

（四）探索推進(jìn)準(zhǔn)公益類企業(yè)上市。創(chuàng)新準(zhǔn)公益類企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，通過政府購買服務(wù)、“項(xiàng)目＋資源”等方式，引入社會(huì)資本參與準(zhǔn)公益類企業(yè)投資，探索推進(jìn)具備條件的企業(yè)實(shí)現(xiàn)上市。

五、鼓勵(lì)各類資本參與市屬國(guó)有企業(yè)混合所有制改革

（一）推進(jìn)國(guó)有資本優(yōu)化重組。支持中央企業(yè)、省屬國(guó)有企業(yè)、其他地方國(guó)有企業(yè)與市屬國(guó)有企業(yè)開展股權(quán)合作，通過出資入股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換等方式實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)投資主體多元化。

（二）鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。鼓勵(lì)具備條件的民營(yíng)資本依法參與市屬國(guó)有企業(yè)改制重組和市屬國(guó)有控股上市公司增資擴(kuò)股。除國(guó)家另有規(guī)定外，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股，原則上不在意向受讓人或引資對(duì)象的資質(zhì)條件中對(duì)民間投資主體單獨(dú)設(shè)置附加條件。

（三）吸收外資參與國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。引入外資參與市屬國(guó)有企業(yè)改制重組、合資合作，鼓勵(lì)通過海外并購、投融資合作等方式，利用國(guó)際市場(chǎng)、技術(shù)、人才等資源和要素，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和全球產(chǎn)業(yè)分工，提高市屬國(guó)有企業(yè)全球化配置資源的能力。

（四）推廣政府和社會(huì)資本合作模式。優(yōu)化政府投資方式，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。重點(diǎn)引入保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期投資者參與本市重點(diǎn)工程投資。鼓勵(lì)社會(huì)資本投入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域，使各類投資者在平等競(jìng)爭(zhēng)中獲取合理收益。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域選擇有代表性的政府投融資項(xiàng)目，開展多種形式的政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)，加快形成可復(fù)制、可推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。

（五）探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股。堅(jiān)持激勵(lì)和約束相結(jié)合原則，通過試點(diǎn)穩(wěn)妥推進(jìn)員工持股。員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式，最大持股總量不能超過國(guó)家和省的相關(guān)要求。優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)實(shí)施員工持股，支持對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股。在具備條件的國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)。完善相關(guān)政策，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴(yán)格資產(chǎn)評(píng)估，建立健全股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，確保員工持股公開透明，嚴(yán)禁暗箱操作，防止利益輸送。

六、鼓勵(lì)國(guó)有資本以多種方式入股非國(guó)有企業(yè)

（一）鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈投資入股非國(guó)有企業(yè)。發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在資源、人才、品牌等方面的優(yōu)勢(shì)，大力推動(dòng)資源整合協(xié)同，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)圍繞主業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，通過投資入股、并購重組等方式，與非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

（二）有效利用股權(quán)投資基金參與混合所有制改革。支持國(guó)有企業(yè)按市場(chǎng)化原則設(shè)立股權(quán)投資基金，以國(guó)有資本為引導(dǎo)，多渠道、多形式吸納非國(guó)有資本，重點(diǎn)投向重要支柱產(chǎn)業(yè)、重大公共項(xiàng)目和重要民生工程，根據(jù)戰(zhàn)略需求促進(jìn)國(guó)有資本有序進(jìn)退。鼓勵(lì)有條件的國(guó)有企業(yè)吸引非國(guó)有資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，投資運(yùn)營(yíng)具有前瞻性、戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金在全市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的引領(lǐng)作用。

（三）探索完善優(yōu)先股和國(guó)家特殊管理股方式。國(guó)有資本參股非國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本時(shí)，允許將部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。在具有壟斷性質(zhì)的城市供水、供氣和市政等基礎(chǔ)設(shè)施、其他公用運(yùn)營(yíng)資源等少數(shù)特定領(lǐng)域，探索國(guó)家特殊管理股制度，依照相關(guān)法律、法規(guī)和公司章程規(guī)定，行使特定事項(xiàng)否決權(quán)，保證國(guó)有資本在特定領(lǐng)域的話語權(quán)和控制力，國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)范性文件對(duì)國(guó)家特殊管理股制度另有規(guī)定的，遵照?qǐng)?zhí)行。

七、健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制

（一）健全混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮企業(yè)黨組織在企業(yè)混合所有制改革中的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。建立與混合所有制經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的企業(yè)法人治理體系，根據(jù)混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)合理設(shè)置股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層，按章程行權(quán)，對(duì)資本監(jiān)管，靠市場(chǎng)選人，依規(guī)則運(yùn)行，形成黨組織、出資者、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)定位清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心、董事會(huì)經(jīng)營(yíng)決策、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)管理作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的公司治理。

（二）推行混合所有制企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度。按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立市場(chǎng)導(dǎo)向的選人用人和激勵(lì)約束機(jī)制，通過市場(chǎng)化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人依法負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行任期制和契約化管理，按照市場(chǎng)化原則決定薪酬，可以采取多種方式探索中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。嚴(yán)格職業(yè)經(jīng)理人任期管理和績(jī)效考核，同時(shí)建立退出機(jī)制。

（三）加強(qiáng)混合所有制企業(yè)黨建工作。充分發(fā)揮企業(yè)黨組織在企業(yè)混合所有制改革中的組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。堅(jiān)持黨的建設(shè)與企業(yè)改革同步謀劃，黨的組織及工作機(jī)構(gòu)同步設(shè)置、黨組織負(fù)責(zé)人及黨務(wù)工作人員同步配備、黨的工作同步開展，著力把黨的政治優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)代企業(yè)制度有機(jī)融合、組織體系與法人治理結(jié)構(gòu)有機(jī)融合，推動(dòng)混合所有制企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

八、規(guī)范操作

（一）科學(xué)制定改革方案。實(shí)施混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)，要做好總體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，科學(xué)制定改革方案。改革方案包括企業(yè)基本情況、改革發(fā)展思路和戰(zhàn)略目標(biāo)、可行性研究報(bào)告、清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)處置（包括債權(quán)債務(wù)處置、土地物業(yè)資產(chǎn)處置、國(guó)有凈資產(chǎn)處置、股權(quán)設(shè)置等）、職工安置、時(shí)間步驟安排、組織實(shí)施辦法、重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估等。

（二）規(guī)范決策審批程序。企業(yè)實(shí)施改制應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)、我市關(guān)于改制的規(guī)定和公司章程明確的決策程序進(jìn)行決策。集團(tuán)公司層面的混合所有制改革，由集團(tuán)公司研究提出初步草案，市國(guó)資委研究制定正式方案，報(bào)市政府批準(zhǔn)同意后實(shí)施。集團(tuán)公司二級(jí)及以下企業(yè)的混合所有制改革，由國(guó)有股東單位制定改革方案，逐級(jí)上報(bào)集團(tuán)公司履行審核決策程序，其中，二級(jí)企業(yè)及各級(jí)重要子企業(yè)引入非國(guó)有資本導(dǎo)致國(guó)有控股或國(guó)有實(shí)際控制地位改變的方案，由集團(tuán)公司審核后，報(bào)市國(guó)資委批準(zhǔn)。

（三）規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)交易行為。嚴(yán)格按照企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理的有關(guān)法律、法規(guī)及政策規(guī)定開展國(guó)有資產(chǎn)交易行為，其中，上市公司的國(guó)有資產(chǎn)交易行為，還要符合證券監(jiān)督管理部門的有關(guān)規(guī)定。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易規(guī)范管理和市屬國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的指導(dǎo)；完善對(duì)混合所有制改革企業(yè)的監(jiān)管制度，強(qiáng)化責(zé)任追究，對(duì)違規(guī)、違法轉(zhuǎn)讓和侵吞國(guó)有資產(chǎn)、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務(wù)等行為，要依紀(jì)依法追究有關(guān)人員責(zé)任。審計(jì)部門要依法履行審計(jì)監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)改制企業(yè)中原國(guó)有和國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)法定代表人的離任審計(jì)。充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估等方面的作用。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和信息公開，涉及職工切身利益的安置方案等重大問題，要經(jīng)過職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議通過。

廣州市人民政府

2018年7月30日

廣州市人民政府辦公廳秘書處 2018年8月2日印發(fā)